落实节能减排重在制度改革

　　不久前《上海证券报》刊登了一篇题为《落实节能减排须提高处罚标准》的评论文章，说的是要落实节能减排，除了奖励，还应该提高处罚标准，加大漠视环境者的成本。对此，笔者表示赞同。但前提是，必须改革现行的无偿或廉价的环境使用制度。

　　长期以来，我国污染物总量控制的措施执行得并不理想，这不仅导致环境质量改善缺乏有力的保证，而且也增加了企业向环保部门讨价还价的空间，阻碍了市场机制在环保领域发挥应有的作用。我国“环境保护法”中没有明确“总量控制”的原则。“水污染防治法”中也只是规定，对实施达标排放仍然不能达到国家标准的，可以实施重点污染物总量控制。1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，首次将“总量控制”原则引入所有污染物排放管理上。但总量控制作为一种强制性规定，目前仅在1995年颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》中得到体现。由于总量控制没有得到严格执行，环境这种特殊资源实际上变成一种可以无限索取的非稀缺性资源，失去了商品的基本特征，也就不会被企业视为生产要素纳入生产成本或服务的价格。

　　企业向环境排污，侵占或消费的是有限的环境容量，因此，排污权可以视为环境使用权或占有权的具体形式。但我国排污权的无偿取得以及过低的排污费征收标准，导致环境实际上正被企业无偿或廉价使用。在我国现行管理模式下，企业获取排污权主要是通过申请排污许可证的方式实现的。排污许可证对各个污染源的排放行为做出了具体规定，进一步将排污权具体化、商品化，从而变得可定价、可交易。但是，我国上世纪80年代引入排污许可证制度以来，至今还是以行政授予的方式免费向企业发放排污许可证，至多也只是收取一定的工本费。排污许可证的免费发放，使得企业以零成本拿到了排污权，环境资源被免费占有。从排污费的角度看，企业在占用环境容量的过程中，按照排放污染物的种类和数量缴纳一定的排污费。排污费本是“取之于排污、用之于治污”，但我国现行排污费征收标准过低，与环境的真实成本或环境治理所需的资金相差甚远。据环保部门综合测算，目前这种标准仅相当于治污成本的20%左右。这客观上使一些企业宁愿缴纳排污费，也不愿意治理污染。

　　目前，我国实行的排污收费政策，其初衷并不是为了体现环境有偿使用，在很大程度上是作为一种约束企业减少排污的措施或手段。但是，“先排污，后收费”的排污费征收方式，是一种事后行为，即企业污染在先，排污费征收在后，容易使政府处于被动局面，难以形成令企业保护环境的约束机制，其政策效果大打折扣。同时，这种排污费征收方式还将环保责任过多地转嫁给了政府。一是政府为了征收排污费，需要维持一个庞大的征收队伍和监督机构。二是企业缴纳排污费后，就认为可以不再负担污染治理的责任，把污染治理的责任转移给了政府。过低的排污收费标准相对于污染治理成本来说是杯水车薪，这使得政府不得不额外增加投入来治理环境。近年来，中央财政在“三河三湖”就投入了大量治理资金，而企业不仅没有进行实质性的投入，还在继续污染环境，形成“企业污染，政府治理”的恶性循环。

　　可见，目前这种无偿或廉价的环境使用制度，助长了企业肆意污染环境的违法行为。因此，要想落实节能减排，重在“对症下药”，推进环境有偿使用制度改革。要全面贯彻落实科学发展观，建立我国资源环境使用的合理成本负担机制，促进企业走上“低投入、低消耗、低污染、高效率”的集约化道路，加快完善社会主义市场经济体制，推进经济增长方式实现根本性转变。