解读循环经济促进法

　　目前，我国钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20%左右;矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20%以上;木材综合利用率为60%，比国外先进水平低20%。再生资源利用量占总生产量的比重，比起国外先进水平也低很多。

　　上面这一组数据，让人们在欣慰我国经济快速增长的同时，也清醒地认识到：我们付出了很大的资源和环境代价。“这些问题严重制约了我国未来的发展，亟待通过推进循环经济加以解决。”时任全国人大环资委副主任委员的冯之浚受国务院委托，在十届全国人大常委会第二十九次会议上作循环经济法草案说明时指出，发展循环经济可以为经济发展开辟新的资源，有效减少污染物排放，有利于提高经济效益。

　　审议过程中，循环经济法草案更名为循环经济促进法草案，并于8月29日在十一届全国人大常委会第四次会议上获得通过。这部将于2009年1月1日起施行的法律，以“减量化、再利用、资源化”为主线，为促进循环经济发展作出了一系列重大的制度安排。

　　坚持减量化优先原则

　　西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国的循环经济促进法坚持了减量化优先的原则，在总则中明确规定：发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。

　　冯之浚表示，这是因为我国现处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要特别重视减量化，即资源的高效利用和节约使用。

　　除了这一原则，循环经济促进法还着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题，对主要工业行业和重点企业，明确提出节能减排的约束性要求;通过制定一系列激励政策，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济;注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。

　　建立循环经济规划制度

　　循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。

　　循环经济促进法对循环经济规划制度作了规定：首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容。其次规定了编制循环经济发展规划的程序，同时明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。

　　建立总量调控制度

　　“当前，一些地方的经济增长建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，对这种不可持续的发展方式必须要有必要的总量控制措施。”冯之浚说。

　　为推动各地和企业按照国家的要求，根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，积极主动地采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施，循环经济促进法规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。”并要求新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域总量控制指标的要求。

　　建立生产者责任延伸制度

　　在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。

　　“生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。”冯之浚说，这种生产者责任延伸制度在一些国家立法中得到了确立，并经实践证明具有积极意义。

　　循环经济促进法区分不同情况，对生产者等主体在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。

　　对重点企业实行重点管理

　　目前，我国正处在工业化加速发展的阶段，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等主要工业行业资源消耗高、资源利用效率低、污染物排放量大，其中的大企业在资源消耗中又占很大比重。

　　“为了保证节能减排的各项规划目标得以实现，当前和今后一个时期对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理是十分必要的。”冯之浚表示，抓住了这些重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。

　　为此，循环经济促进法规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。

　　强化产业政策的规范和引导

　　产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据，对淘汰落后技术、工艺、设备和产品，指导市场准入也有重要作用。

　　循环经济促进法在总则中强调：国家制定产业政策，应当符合发展循环经济的要求。同时在“减量化”一章中规定，国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。禁止生产、进口、销售列入淘汰名录的设备、材料和产品，禁止使用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和材料。

　　建立合理的激励机制

　　促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。

　　循环经济促进法专设第五章，对激励措施作了比较具体的规定，主要包括：设立循环经济发展专项资金;对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持;对促进循环经济发展的活动给予税收优惠;对有关循环经济项目实行投资倾斜;实行有利于资源节约和合理利用的价格政策等。

　　90项法规规章护航

　　发展循环经济涵盖了全部生产、流通和消费过程中的减量化、再利用、资源化活动，涉及各行各业和众多领域，因此，循环经济促进法的实施更需要相关法规的配套。

　　目前，国务院及有关部门正在组织制定或修订26项有关配套法规、规章，连同已制定正在实施的64项，共有90项法规、规章和规划为循环经济促进法的实施保驾护航。

　　早在上世纪50年代到70年代，我国就开展了资源综合利用工作。80年代到90年代，积极参与实施了联合国环境规划署推动的清洁生产行动计划，并制定了《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》等规范性文件。进入21世纪以来，循环经济发展工作得到强化。2002年，全国人大常委会制定清洁生产促进法，对循环经济的重要组成部分———清洁生产作了比较全面的规范。2005年，国务院发布关于加快发展循环经济的若干意见，为循环经济的发展提供了更加明确的政策依据。

　　冯之浚介绍，近年来，国务院有关部门与各省区市和重点企业签订了能源节约、环境保护目标责任书，实施了重点节能和环保工程，会同有关省市开展了循环经济试点。部分省区市制定了发展循环经济的指导意见，并编制了规划、制定了实施方案。

　　为配合循环经济促进法的制定工作，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订有关配套法规和标准，包括：废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见以及涉及节水、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准。

　　此外，还有300多项相关标准列入了编制计划。冯之浚表示，这些配套法规、标准的制定和实施，将大大增强循环经济促进法的可操作性。